北方农村清洁取暖面临的问题与建议

2018年是推进清洁取暖的第二年，从省市规划到地方政府部门的实施方案及措施由点到面全面展开，北方地区冬季清洁取暖基本形成了以县级政府为项目实施主体的格局。推进北方地区冬季清洁取暖，农村是重点，也是难点。为了解县域项目实施效果、遇到的困难与问题、用户诉求，笔者深入河北、山西、陕西等地进行调研，旨在为推进清洁取暖项目进一步厘清思路、解决问题提供参考。

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政府部门面临“三重压力”

在国家规划、地方措施及实施方案的框架下，县级以下的各级政府作为项目实施主体，承担着项目落地重任，面临较大压力。首先是政策规划和项目实施差异带来的难落地压力。要做到规划目标要求，时间紧、任务重、可选择技术路径范围有限，项目实施迫不得已以完成任务为目的，脱离“宜”字。其次是来自于对居民工作的压力大。推进过程中居民对于新生事物短期内难以接受，居民担心承担上涨的成本压力，需要做大量的思想工作加以引导。从上到下，基层政府工作人员的工作量和压力很大。再者是地方政府的财政补贴资金压力大。当前清洁取暖项目主要依靠中央财政补贴，对于市县政府而言，面临很大的财政压力。

以山西某市为例，该区域为煤炭主产区，农村仍主要以传统燃煤取暖为主。作为国家划定的京津冀大气污染传输通道城市之一，2017年开始启动冬季清洁取暖工程，主推“气代煤、电代煤、热电联产集中供暖”模式，同时探索示范生物质能、热泵等其他清洁取暖方式，2018年被列入第二批中央财政预算资金补助城市。该市辖区煤炭资源丰富，居民以燃煤炉具采暖为主，条件好一些的居民以烧块煤为主，每吨块煤600～1000元，一个采暖季户均采暖费约2000～4000元；条件差的居民主要烧蜂窝煤、泥煤或柴，一个采暖季户均采暖费约400～700元不等。目前，清洁取暖改造主要采取“电代煤、气代煤”，靠政府补贴推进实施。政府补贴分为设备补贴和运行费补贴。气代煤补贴10400元/户,其中管网加设备补贴8000元/户，运行费补贴2400元/户（天然气价格2.26元/立方米）；电代煤（热泵）最高补贴22400元/户（不包括电网改造费），其中热泵补贴20000元/户，其他电采暖设备补贴9000元/户，运行费均为2400元/户。据测算，如果按照目前补贴政策及实施计划，如果要完成所有清洁取暖改造任务，还需要投入资金80多亿元，扣除中央及省市财政补贴约20亿元，还存在资金缺口约60亿元。该县2017年的公共财政预算约130亿元，可支配收入不到10亿元，政府财政补贴负担沉重。

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实施企业面临“四大困难”

清洁取暖项目的实施，推动了农村取暖的市场变革，但政府项目招标机制在一定程度上制约了行业企业的市场活力和技术创新，给行业和企业的发展带来困难。一是市场开发难度大。政府项目短期内大规模实施，形成新的垄断，提前透支市场和用户，破坏正常市场秩序，不利于企业的健康、可持续发展。另外，政策的不稳定、补贴不确定性，用户等待和观望的态度，导致企业推广难。二是企业技术创新难。政府低价中标打乱市场规则，扰乱市场秩序，导致大量低劣产品进入市场，打压了行业企业的创新积极性，阻碍了行业的技术进步和产品创新。三是资金压力和经营风险大。一些地方政府项目补贴资金不到位，企业大量垫资造成资金压力，加大经营风险，企业进退两难，面临较大问题。四是企业发展方向研判难。地方清洁取暖政策措施的不稳定和不持续，甚至“朝令夕改”对企业造成的伤害最大，导致企业无法把控政策风险，只能频于应付当前项目，对未来的发展方向、战略定位、产品开发研判造成困难。

某企业负责人对笔者说：“目前政府项目招标机制，造成行业技术整体倒退。如农村的燃煤采暖，历经30年发展，由传统自制炉灶，发展到商品化烤火炉，再到现在的水暖炉，用户由使用多台烤火炉多个烟囱，变为一台水暖炉一个烟囱，实现由烤火向水暖系统升级，不仅舒适度提升，而且使用安全，节能高效，减少了大气污染物的排放。但是当前一些地方政府部门在推进实施项目时，受多种实际困难和条件制约，又开始大量推广分散式烤火炉，企业为了生存被迫又生产早已淘汰、价格低廉的烤火炉，这不仅造成能源浪费，加重污染，而且烤火炉大多安装卧室或与卧室相连的客厅，存在烟气泄漏中毒等安全隐患。

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居民对清洁取暖有“三大担心”

调研中，笔者发现居民用户对清洁取暖普遍持支持态度，但也表现出三个方面的担心。

第一，担心取暖成本上升。经济性是影响农村居民选取采暖方式的首要条件。已经改造的用户最关心每天的花费、政府补贴多少钱、什么时候停止补贴等问题。用户心里没底，为了省钱，或采取小火慢烧，或分时段开启设备，导致室内温度与之前烧煤相比普遍较低，采暖舒适度较差。

第二，担心设备安全和售后服务。当前，农村以老人和留守儿童居多，文化程度普遍较低，短期内大规模安装的设备，其安全性、稳定性和售后服务能否跟得上，也是用户担心的问题。比如，气代煤改造后，如操作稍有不慎可能会出现漏气导致安全问题。

第三，用户担心失去其他路径选择。农村的情况较为复杂，居民生活和经济条件各异，对采暖的要求不一，政府招标项目单一的技术路径和招标机制，难以满足不同用户对采暖多样性的需求，用户对采暖设备没有更多的选择权，只能被动接受，安装使用的积极性不高。

第四，对供气供电不足或断供的担心。笔者在河北省南部某县调研时了解到，截至去年底该县电代煤涉及2857户，线路改造42966米，变压器改造58台。今年还将扩大，电网面临较大的负荷压力。气代煤改造涉及4个乡镇50个村，总计5552户，主管网铺设35000米，分户管网铺设99000米。笔者在在一些村镇看到，目前管网铺设、挂表通气、水气连接等工作已完成，但面临气源不足问题。去年供暖季前夕，根据“以气定改”的原则，河北省上级气源指标根据各县“气代煤”任务数，每户约10立方米/日的气量进行分配，但真要争取到位却难上加难。目前，该县仍与有关供气单位协调气源，这个供暖季供暖不得不给散煤开口子。

在该县一个较大的村子，笔者看到虽然天然气管道已经铺设，但还没有正式通气，农民家庭冬季取暖依然用采用散煤取暖模式，好一点的家庭用上了专业炉具。在居民张海章家中，笔者看到家里用的还是原来的老式炉具，烧的依然是蜂窝煤，取暖做饭和原来的模式没什么区别。在另外一家叫王兰成的老人家中，笔者走进屋子感觉很暖和，家里通了暖气管，用的是专业炉具，燃料是大块散煤。虽然上级主管部门三令五申不让烧散煤，但目前这种状况还是很普遍。

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对农村清洁取暖的思考及建议

农村清洁取暖是重大民生工程和民心工程，与各地农村的资源禀赋、生活习惯、经济条件等现实基础有很大关系，应该在“因地制宜 多能互补”的基础上应该具体落实到每家每户，充分尊重每户老百姓的经济承受能力和实际需求，让老百姓有自主选择适宜自身需求取暖设备的权力，真正落实“企业为主、政府推动，居民可承受”的清洁取暖发展机制。基于考察调研，笔者对我国实施农村清洁取暖提出如下思考与建议。

1.明确“清洁取暖”的概念，建立以排放指标为核心的清洁取暖界定标准和评价体系。清洁取暖不等于清洁能源取暖，应指采用清洁能源或高效能源系统达到低能耗、低排放的供热方式，涉及降低供热能源消耗和污染物排放为目标的供热全系统、全过程。因此，无论用户使用何种燃料，产品采用什么工艺、技术路径，只要在保证正常供热质量的基础上，实现污染物达标或超低排放，热用户和生产环节的耗能指标低于国家或行业标准，就应界定为清洁取暖。

2.推进农村清洁取暖，应优先立足本地资源，明确制定切合地方经济社会发展水平的技术路径。推进农村清洁取暖应以民为本，因地制宜，遵循“合理、有效、安全、经济、可持续”原则，客观、系统地决策，紧紧围绕“宜”字开展工作，使合适的能源放在合适的地方，在合适的时代、合适的系统中与其它能源合适地配合，发挥合适的作用。

3.实施“燃料适配炉具”行动，加快北方农村地区清洁取暖进程。在北方广大农村地区，采用炉具烧煤和薪柴分散取暖的方式，不仅充分结合了当地的资源条件，同时符合农村居民生活习惯，适应当前地方经济社会发展水平，具有广泛的群众基础。采用“燃料适配炉具”技术路径，不仅可以以较小的投入来减少由于低效燃烧造成的农村环境污染，同时可以在较短时间内进行推广普及，加快清洁取暖进程。因此，建议相关部门将该技术模式作为北方广大农村地区改电改气无法覆盖地区的保底方式，在资金、政策和舆论上予以明确支持，加快推广应用。

4.创建良好的政策和市场环境，发挥企业的市场主体地位。政府应明确清洁取暖的发展方向并出台稳定持续的政策支持，搭建产业科技创新的平台。建议政府将工作重心由组织招标转移到对项目和市场的监督管理，避免低价中标和地方保护主义，维护市场公平竞争秩序，切实将推进北方清洁取暖的机制回归市场属性。一方面给用户更多的选择权，让用户根据自身能力、实际需求可以自主选择最适宜的取暖方式；另一方面实现社会投资最少、资源配置最优、节能减排效果最大化。

5.充分发挥行业协会平台的作用，推动农村清洁取暖整个系统的集成创新。清洁取暖的健康、可持续发展，需要依托科技支撑和配套的产业体系支撑，应充分发挥行业协会平台聚集的多方资源优势，推动农村清洁取暖系统集成创新，通过逐步提升技术标准，推动行业整体技术进步和取暖系统升级。建议尽快制定出台“燃料适配炉具”相关标准，从源头堵住劣质煤及低效炉具进入市场，同时加快制定“燃料适配炉具”清洁取暖监测和评价体系，引入第三方评价机制实施监督管理。

作者：中国农村能源行业协会 任彦波 

   中电传媒能源情报研究中心 张立宽